5. febrúar 2002
Már Pétursson hrl. Strandgötu 25,
220 Hafnarfirði, s. 555 3630, 898 3630,
fax 565 0707, netf. mp@simnet.is.
Útræðisréttur jarða.
Álitsgerð og ráðgjöf til Samtaka eigenda sjávarjarða um það hvernig framfylgja beri ályktun Búnaðarþings frá 4. mars 1999 svohljóðandi: Búnaðarþing 1999 fer þess á leit við stjórn BÍ að hún leiti leiða til að fá útræðisrétt strandjarða virtan á ný og staðfestan í fiskveiðilögum.
Til mín hefur leitað stjórn Samtaka eigenda sjávarjarða og óskað eftir lögfræðilegu áliti mínu og athugasemdum ef einhverjar væru við forsendur Endurskoðunarnefndar um stjórn fiskveiða er fram koma 14. kafla í skýrslu þeirrar er nefndin skilaði í september 2001, en niðurstaða nefndarinnar varðandi útræðisrétt var þessi: „Meirihluti nefndarinnar telur á grundvelli þessa ekki ástæðu til að leggja til breytingu á lögum um stjórn fiskveiða hvað þetta varðar.“ Orðin „á grundvelli þessa“ vísa til álitsgerðar Skúla Magnússonar lektors við lagadeild Háskóla Íslands, sept. 2001, en lokakafli hennar er efnislega tekinn upp í 14. kafla í skýrslu Endurskoðunarnefndar, bls. 64 og áfram. Í fyrri þætti álits þessa mun ég í sem stystu máli gera grein fyrir niðurstöðum mínum og ráðgjöf, en í síðari þætti, á bls. 7 og áfram, færa fram nánari rökstuðning minn, þ.á m. skoða tilvitnaðan 14. kafla nefndarálitsins, málsgrein fyrir málsgrein. Skýrslu Endurskoðunarnefdarinnar ásamt álitsgerð lektorsins er að finna á heimasíðu sjávarútvegsráðuneytisins: stjr.is
Fyrri þáttur.
A. Niðurstöður:
Varðandi þau lögfræðilegu álitaefni sem mestu máli skipta, og Endurskoðunarnefndin fjallar um í forsendum sínum fyrir því áliti sínu að eigi sé ástæða til að breyta lögum um um stjórn fiskveiða vegna réttinda eigenda sjávarjarða, er niðurstaða mín þessi:
1. Beinn eignarréttur eigenda sjávarjarða nær til fiskveiða í netlögum. Þau ná 115 metra frá stórstraumsfjörumáli.
2. Eignarréttur fyrnist ekki.
3. Þessi eignarréttur féll ekki niður við setningu laga um fiskveiðistjórn. Hannverður ekki af eigendum tekinn nema fram fari lögmætt eignarnám. Það hefur ekki farið fram. Sjá t.d. Hrd. 1946: 345.
4. Fyrir liðin ár eiga eigendur sjávarjarða bótakröfur. Ekki kröfur til eignarnámsbóta heldur kröfur til bóta fyrir það tjón sem þeir kunna að hafa orðið fyrir vegna þess að þeim hefur verið meinað að nýta útræðisrétt jarða sinna. Skaðabótakröfur fyrnast á 10 árum og eru því bótakröfur fyrir misstar veiðitekjur 1991 og eldri fyrndar. Fyrir árið 1992 og síðan eru þessar bótakröfur ófyrndar.
5. Í hugtakinu útræði eða útræðisréttur sjávarjarða felst í fyrsta lagi einkaréttur landeiganda til veiða í netlögum og í öðru lagi sérstakur réttur til að veiða í fiskhelgi og á hefðbundnum nálægum miðum utan netlaga. Útræði eða útræðisréttur hefur verið metinn til eignar í fasteignamati 1090 sjávarjarða á landinu, sjá Handbók um hlunnindajarðir á Íslandi, höf. Lárus Ág Gíslason, útg. 1982. Útræðisrétturinn, sem metinn hefur verið til verðs í fasteignamati og þar með verið m.a. skattatofn, er í senn eignarréttarlegs og atvinnuréttarlegs eðlis og því varinn bæði af 72. og 75. grein stjórnarskrár. Um fyrningu þessa veiðiréttar að því er varðar fiskhelgi utan netlaga og hefðbundin mið er það sama að segja og um fyrningu veiðiréttar í netlögum, eignarréttindi fyrnast ekki, svo og um fyrningu bótakrafna.
B. Ráðgjöf.
Skúli lektor telur, svo sem síðar verður rakið, að útræðisréttur bænda á sjávarjörðum, ef einhver var, hafi fallið niður við setningu laga um fiskveiðistjórnun. Hafi sjávarbændur átt einhverjar bótakröfur af þeim sökum telur lektorinn þær fyrndar. Á þessum niðurstöðum lektorsins byggir Endurskoðunarnefndin álit sitt.Ég er samkvæmt framangreindum niðurstöðum mínum fullkomlega ósammála þessum lögfræðilegu ályktunum lektorsins. Ég fæ ekki með nokkru móti annað séð en að þær verði að teljast bæði rangar og villandi, svo sem nánar verður rökstutt í síðari þætti á bls. 7 og áfram. Þar sem Endurskoðunarnefndin byggir, sem fyrr er greint, alfarið á áliti lektorsins, tel ég ljóst að nefndin hafi byggt á röngum forsendum vegna rangrar og villandi ráðgjafar.
Af þessum sökum, og með því að hinnar almennu reglu um andmælarétt var ekki gætt, forsvarsaðila eigenda sjávarjarða, stjórn samtaka þeirra eða Bændasamtökum Íslands, sem ályktað höfðu opinberlega um málið og þannig gert Endurskoðunarnefndinni um forsvar sitt vitanlegt, var ekki gefinn kostur á að andmæla hinum meira en umdeilanlegu niðurstöðum lektorsins, þá tel ég stjórn Samtaka sjávarjarða beinlínis skylt að koma nú athugasemdum sínum á framfæri, fyrst við sjávarútvegsráðuneyti áður en frumvarp verður lagt fram og síðan við sjávarútvegsnefnd Alþingis ef til kemur.
Ég tel þýðingarlaust og óheppilegt að óska eftir því að Endurskoðunarnefndin fái málið aftur. Það er alltaf hætt við því að aðili, sem komist hefur að rangri niðurstöðu vegna vantandi eða misvísandi upplýsinga og efnislega rangrar og mjög svo villandi ráðgjafar, verði tregur til þess að leggja hlutlægt mat á nýjar upplýsingar og ný gögn og breyta fyrri afstöðu. Ég tel að réttast væri að Samtök eigenda sjávarjarða óskuðu eftir því við sjávarútvegsráðuneytið að nýr starfshópur yrði skipaður, t.d. einn skv. tilnefningu sjávarútvegsráðherra, einn skv. tilnefningu landbúnaðarráðherra, einn skv. tilnefningu LÍÚ, einn skv. tilnefningu Samtaka eigenda sjávarjarða, einn skv. tilnefningu Byggðastofnunar eða iðnaðarráðherra, einn skv. tilnefningu Landssambands smábátaeigenda og einn samkvæmt tilnefningu Bændasamtaka Íslands.
Ég mæli ekki með dómstólaleið fyrr en fullreynt er að lagabreyting náist ekki fram. Þar eru kvótadómarnir víti til varnaðar. Dómstólaleiðina verður þó að fara ef allt um þrýtur. Það sem mælir með henni er m.a. að Hæstiréttur hefur undanfarið verið óbágari en á árum áður að taka af skarið um stjórnarskrárbundin réttindi, sem ætti að auka vinningslíkur eigenda útræðisréttar. Það sem mælir gegn dómstólaleið er m. a. að hún yrði bæði dýr og seinfarin. Þá þyrfti mörg rándýr möt, þar á meðal mat eða álitsgerð um þá málsástæðu að sjórinn og lífríki hans innan og utan netalaga sé ein hreyfanleg heild og sjávarauðlindin þegar af þeirri ástæðu sameign sem bændur á sjávarjörðum eigi hlutdeild í til samræmis við sinn séreignarhlut. Líklega þyrfti af réttarfarsástæðum að reka mörg prófmál samhliða og jafnvel hvert málið á fætur öðru. Ekki er tryggt að gjafsókn fengist, þótt líkur séu á því.
Eftirfarandi þarf líka aðvega og meta: Bótamál eru réttarfarslega séð lang greiðfarnasta leiðin og af þeim sökum afar freistandi. Bótamál vegna netlaga er borðleggjandi. Bótamál vegna tapaðs útræðis að öðru leyti er líka vænlegt til vinnings. En á það er að líta að það eru ekki fébætur sem eigendur sjávarjarða eru að sækjast eftir. Einhverjar fébætur fullnægja ekki þeim tilgangi sjávarbænda að styrkja byggðina og vinna gegn byggðaröskun með því að viðhalda þeim hlunnindum sem útræðið er og hefur alla tíð verið. Með því að taka við fébótum og fórna lögvörðum útræðisrétti væru sjávarbændur rýra gæði jarða sinna búskaparaðstöðu til frambúðar.Það er svo sem hægt að fara þá leið að höfða viðurkenningarmál skv. heimild í 26. gr. laga um meðferð einkamála í héraði eða skipta sakarefninu skv. 31. gr sömu laga. En hver yrði staðan þegar sjávarbændur hefðu fengið dóm fyrir því að þeir eigi útræðisrétt svo sem að fornu hefur verið? Ég sé ekki annað en þá kæmi til kasta Alþingis að setja nánari reglur um útfærslu þess réttar að teknu tilliti til friðunarsjónarmiða.Mér hefur heyrst að flestir alþingismenn séu svipaðrar skoðunar og ég og fleiri um það, að í réttarríki sé vart hægt að hugsa sér óviðfeldnara tilefni löggjafar en það að Hæstiréttur hafi gripið fram fyrir hendur löggjafans. Og hverskonar baráttu mundi það kosta eigendur sjávarjarða að koma í veg fyrir að Alþingi ónýtti að meira eða minna leyti væntanlegan viðurkenningardóm með einhverskonar nú ófyrirséðri löggjafarfléttu? Í siðaðra manna samfélagi eiga menn ekki að þurfa að standa í málaferlum við ríkisvaldið til þess að fá lögmæta og sanngjarna úrlausn mála sinna. Þess vegna verður öðru vart trúað en sjávarútvegsráðherra við samningu frumvarps, og sjávarútvegsnefnd Alþingis við meðferð þess, muni leitast við að aflétta hinni ólögmætu réttarröskun og virða sjónarmið sanngirni með því að koma nægilega til móts við bændur á sjávarjörðum.Ég tel það hvorki verkefni mitt né heldur tímabært að festa á blað tillögur um það hvernig útræði sjávarbænda yrði hagað. Að svo miklu leyti sem lögin um stjórnun fiskveiða eru almenn friðunarlög verða sjávarbændur að sætta sig við takmarkanir og skerðingar, líkt og bændur þekkja mæta vel frá löggjöfinni um lax- og silungsveiði.Það er mín persónulega skoðun nú, en ég tek fram að ég áskil mér rétt til að falla frá þeirri skoðun ef bent verður á betri leiðir, að við úthlutun kvóta, eftir atvikum sóknardaga, til sjávarjarða (ekki sjávarbænda sbr. úthlutun á skip en ekki útgerðarmann) mætti m.a.:
1) framreikna matsliðinn útræði í fasteignamati jarðar til núverandi verðlags og deila í þá fjárhæð raunvirði (ekki gangverði sem er jaðarverð) þorskígildiskílós, þá kæmi út fjöldi þorskígilda, sem líta mætti til við úthlutun,
2) líta til árlegrar meðalhlutdeildar eigenda útræðisréttar sjávarjarða í heildarafla landsmanna á því tímabili sem teldist samanburðarhæft. Nútímalegar aflaskýrslur ná nokkuð langt aftur, a. m. k. til tveggja eða þriggja síðustu áratuga 19. aldar og síðan. Haldgóðar hagsögulegar upplýsingar sem sagnfræðingar hafa unnið mikið úr ná miklu lengra aftur, tilgátukenndar frá fyrstu öldum byggðar í landinu en því traustari sem nær okkur dregur í tíma. Það eru t.d til ágætar skýrslur um fiskútflutning á einokunartímanum, en áætla yrði hver hafi verið hlutdeild eigenda útræðisréttar, sem metinn var til verðs í fasteignamati viðkomandi jarða og greidd af tíund, í heildarafla landsmanna. Lok hins samanburðarhæfa tímabils sýnast vera þegar löggjafinn tók að skerða útræðisréttinn með löggjöf, sem beitt var þannig að fór í bága við stjórnarskrá. Í síðasra lagi 1990 en þó fremur 1984, jafnvel 1934 þegar grásleppulögin voru sett.Vel mætti hugsa sér að lögbinda að kvóta sjávarjarða megi ekki skilja frá viðkomandi jörð, hann væri ekki framseljanlegur til eignar. Það væri í samræmi við þá reglu, sem er að finna í lögum um lax- og silungsveiði, að veiðréttur í ám og vötnum verður ekki skilinn frá jörð. Með því væri það gert að áhersluatriði við setningu hins nýja lagaákvæðis um viðurkenningu á útræðisréttinum að það sé ekki tilgangur laganna að eigendur sjávarjarða fari með kvóta sinn í brask. Þvert á móti sé nú fylgt raunhæfri og auðframkvæmanlegri byggðastefnu við setningu fiskveiðilöggjafar. Það munaði um að koma í gagnið aftur nýtingu mikilvægra hlunninda á allt að 1090 sjávarjörðum. Mörg rök hníga að því að útæðisjarðakvótinn yrði mun auðveldari í framkvæmd og líklegri til langlífis en sá vísir að byggðakvóta sem nú er verið að prófa sig áfram með.Eftirliti yrði að koma á. Ég fæ ekki séð hvað er því til fyrirstöðu að það geti verið með svipuðum hætti og með krókabátum og öðrum smábátum. Þá hafa eftirlitsmennirnir við laxveiðiárnar, sem eru sérstaklega skipaðir og hafa lögregluvald, um áratuga skeið fylgst með því hvort ólögleg laxanet séu lögð í sjó. Vel mætti hugsa sér að auka strandeftirlit þeirra.Þannig mætti áfram telja upp útfærsluatriði, þau þarfnast sérstakrar umræðu, þ.á m. við aðra hagsmunaaðila og viðræðna við ráðuneyti og sjávarútvegsnefnd Alþingis. Þær viðræður ættu ekki að þurfa að verða flóknar eða tímafrekar, því málið er í eðli sínu einfalt og jafnvel hægt að prófa sig áfram tímabundið með mismunandi aðferðir, sem væru þá ekki festar í lög heldur útfærðar í reglugerð, jafnvel tímabundinni reglugerð til að byrja með.Meðan núverandi ástand ríkir væri eðlilegt að sjávarbændur reyndu að verja a. m. k. netlög sín fyrir heimildarlausum ágangi. Eðlilegt væri að þeir stugguðu við þeim sem hyggjast veiða í netlögum án leyfis landeiganda. Ennfremur að bændur tryggðu sér sönnun fyrir óheimilum veiðum, kölluðu til lögreglu eða kölluðu til votta og tækju ljósmyndir og kærðu veiðiþjófa þ.á m. grásleppuveiðimenn fyrir nytjastuld. Þó ber að hafa í huga að sakadómsmál eru alltaf vond leið þar sem reynir á takmörk eignaréttinda, í sakamálum er allur vafi skýrður sökuðum manni í hag.
Að lokum: Ég fæ ekki með nokkru móti séð að bótamáli sé hægt að tapa. Ég fæ heldur ekki séð að viðurkenningarmáli sé hægt að tapa. Meðal helstu málsástæðna sem dómurinn yrði að taka afstöðu til er að:
1. Sjávarbændur eiga beinan eignarrétt að veiði kvótabundinna nytjastofna í netlögum varinn af 72. gr. stjórnarskrár.
2. Sjávarbændur eiga ítaksrétt til veiða í fiskhelgi utan netlaga og á hefðbundnum miðum, sem jafna má til afréttarréttinda og er því eignarréttarlegs eðlis og varinn af 72. gr. stjórnarskrár.
3. Útræði eða útræðisréttur, sem metinn hefur til verðs í fasteignamati, er einnig atvinnuréttarlegs eðlis og því varinn af 75. stjórnarskrár.
4. Sjórinn og sjávarbotninn í netlögum er víða mikilvæg uppeldisstöð og þar eroft mikil fiskgengd. Lífríkið og sjórinn innan og utan netlaga er ein hreyfanleg heild. Þetta er sérstök röksemd fyrir hlutdeild sjávarbænda í sameigninni sem nefnd er í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða.
Síðari þáttur. Um álitsgerð Skúla Magnússonar lektors.
Álitsgerðina er sem fyrr er sagt að finna á heimasíðu sjávarútvegsráðuneytisins sem fylgiskjal með skýrslu Endurskoðunarnefndar.Í meginmáli álitsgerðar sinnar tekur Skúli Magnússon lektor saman margt af því sem fræðimenn, einkum þeir Ólafur Lárusson, Einar Arnórsson, Gaukur Jörundsson, Tryggvi Gunnarsson og Þorgeir Örlygsson hafa ritað um efnið. Skilmerkilega er vísað til heimilda og geri ég þær tilvísanir að mínum til þess að spara pappírinn. Ég hef ekki rekist á að orðréttar tilvitnir lektorsins séu beinlínis rangar, utan tilvitnun í 2. kapítula rekabálks Jónsbókar í kafla 2.3 í álitsgerðinni, þar hefur fallið niður orðið „flár“ sem gerir tilvitnunina að sjálfsögðu óskiljanlega.Svo sem fyrr er greint tekur Endurskoðunarnefndin meginefni álitsgerðar lektorsins upp í skýrslu sína: 14. kafli í skýrslu Endurskoðumarnefndar, bls. 64 og áfram. Til einföldunar mun ég því í eftirfarandi umfjöllun minni eingöngu vísa til þess sem haft er eftir lektornum í umræddum 14. kafla, enda segir í lok kaflans: „Meirihluti nefndarinnar telur á grundvelli þessa [innsk.: þess er rakið er úr áliti lektorsins] ekki ástæðu til að leggja til breytingu á lögunum um stjórn fiskveiða hvað þetta varðar.“
Í fyrri hluta 2. mgr. 14. kafla á bls. 65 í skýrslu Endurskoðunarnefndar segir (skáletranir og undirstrikanir nú og síðar mínar):
„Í greinargerðinni kemst Skúli að því að landeigendur njóta almennt einkaréttar til fiskveiða innan netlaga jarða sinna. Einkaréttur landeiganda til veiða innan netlaga jarðar sinnar nýtur verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár samkvæmt greinargerðinni og landeigandi verðu ekki sviptur þessum rétti til veiða nema gegn bótum. Segir að áskilnaður laga nr. 38/1990 um veiðiheimildir hafi í för með sér bann við veiðum úr tegundum bundnum heildaraflatakmörkunum án slíkra heimilda og er talið að þessum áskilnaði verði jafnað til eignarnáms samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár.„
Það er hafið yfir allan vafa og óumdeilt að landeigendur „njóta almennt einkaréttar til fiskveiða innan netlaga jarða sinna.“ Raunar eiga þeir beinan eignarrétt að öllum aðildum eignarréttar í netalögum ( sbr. m.a. Ólaf Lárusson og Gauk Jörundsson ). Þar sem það er fyrst og fremst veiðiréttur á kvótabundnum tegundum sem er hér til umfjöllunar, þá er ástæðulaust að fjalla hér um aðrar eignarréttaraðildir í netlögum, svo sem rétt til fuglaveiða eða botnsréttindi.
Það er einnig rétt hjá lektornum að „einkaréttur landeiganda til veiða innan netlaga jarðar sinnar nýtur verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár samkvæmt greinargerðinni og landeigandi verður ekki sviptur þessum rétti til veiða nema gegn bótum.
„Loks er það rétt að “ Einkaréttur landeiganda til veiða innan netlaga jarðar sinnar nýtur verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár“ og að „landeigandi verður ekki sviptur þessum rétti til veiða nema gegn bótum.
„En hér verður að staldra við: Lokaorðin í hinni tilvitnuðu málsgrein eru kjarninn í álitsgerð hans. Álitsgerð hans stendur og fellur með því hvort það er rétt að áskilnað umræddra laga verði jafnað til eignarnáms. Orð lektorsins verður túlka svo að eignarnám hafi farið fram með setningu umræddra lagaákvæða um fiskveiðistjórn. Þannig túlkuð væri ályktun lektorsins röng. Það hefur ekkert eignarnám farið fram. Eigendum sjávrjarða hefur aðeins verið meinuð tiltekin nýting fasteigna sinna. Eignarréttur landeiganda að veiðirétti í netlögum er óhaggaður. Lögin um stjórnun fiskveiða og önnur slík lög er tálmað hafa veiðum landeiganda í netlögum sínum eru ekki eignarnám. Eignarréttur landeiganda stendur óhaggaður þótt honum séu með slíkri löggjöf meinuð tiltekin afnot af eign sinni. Marga dóma má nefna þessu til staðfestu, en í dæmaskyni skal nefndur Hrd. 1956 bls. 345, Dalvíkurdómurinn. Hann er í samræmi við eldri dóma t.d. Lyfrd. IV bls. 104 frá 1891 og Lyfrd. IX bls. 551. Í Dalvíkurdómnum stóð svo á að í sérstökum lögum um hafnargerð á Dalvík nr. 66/1931 var kveðið svo á að hafnarsjóður ætti allt land sem flyti yfir með stórstraumsflóði. Hæstiréttur sagði í dómi sínum að lög nr. 66/1931 gætu ekki án bóta svipt A eignarréttti sínum til fjörunnar framan við land hans og innan hafnarsvæðisins og A væri því enn eigandi þess lands sem hefði verið fjara árið 1939. Þessi dómur sýnir mjög skýrt þá grunnreglu að það er ekki hægt bara si svona að svipta mann eign sinni með almennum lögum, eins og lektorinn heldur fram og er raunar megin niðurstaðan og það sem öllu máli skiptir í álitsgerð hans. Af því að Endurskoðunarnefndin byggir alfarið á bersýnilega rangri ráðgjöf lektorsins þá getur hver maður séð hvort það er líkegt að sjávarbændur muni una niðurstöðu nefndarinnar.
Í síðari hluta 2. mgr. og 3. mgr. 14. kafla skýrslunnar segir:
„Í greinargerðinni segir að bótaskylda í einstökum tilvikum sé hins vegar háð því að sýnt sé fram á að framgreindar skerðingar hafi haft fjárhagslegt tjón í för með sér fyrir landeiganda, en við mat á því verði að líta til fleiri atriða.
Í fyrsta lagi verði að sýna fram á að tilteknar veiðar hafi farið fram eða gætu farið fram í netlögum jarðar með þeim aðferðum sem lög heimila. Sýna verður fram á að slíkar veiðar hafi verið svo miklar eða gætu verið svo miklar að unnt væri að stunda þær í atvinnuskyni, enda eru veiðar í tómstundum til eigin neyslu með handfærum áfram heimilar samkvæmt gildandi lögum. Í annan stað yrði að færa rök að því að veiðar séu nú útilokaðar vegna áskilnaðar laga nr. 38/1990 um veiðiheimildir, sérreglna laganna um krókabáta eða annarra sérreglna, svo sem reglna um hrognkelsaveiðar.“
Hér er það fyrst að athuga, að í upphafi ofangreindrar tilvitnunar ruglar lekorinn saman hugtökum. Hann notar orðið bótaskylda þar sem við ætti að nota orðið bótakrafa, bótaskylda getur verið fyrir hendi án þess að bótakrefjanda takist að sanna tjón. Dómstóll getur viðurkennt bótaskyldu án þess að neitt sé fjallað um fjárkröfur, sjá 31. gr eml. Einnig er hægt að fá bótaskyldu viðurkennda með dómi í viðurkenningarmáli skv 2. mgr. 25. gr. eml. án þess að neitt sé fjallað um fjárkröfur. Tjón þarf á hinn bóginn að sanna til þess að dómstóll fallist á að sækjandi eigi bótakröfu.Varðandi spurninguna hvort landeigandi eigi bótakröfu vegna þess að lög um fiskveiðistjórnun hafa komið í veg fyrir að hann gæti nýtt veiðirétt sinn má hafa í huga:
Ef taka á fasteigaréttindi af eiganda þeirra með valdi verður að fara fram löglegt eignarnám. Almenn eða sérstök lagaheimild til eignarnáms verður að vera fyrir hendi, það verður verður að fara fram eignarnámsákvörðun og síðan mat matsnefndar eignarnámsbóta. Krafa landeiganda til eignarnámsbóta gjaldfellur ekki fyrr en matsnefnd hefur kveðið upp úrskurð sinn.
Ef ekki hefur farið fram eignarnám þá getur landeigandi eignast bótakröfu sem verður til og gjaldfellur frá ári til árs, þ.e. landeigandinn getur aðeins krafið um bætur fyrir áfallið sannað tjón sitt. Til sönnunar þessu tjóni fyrir liðin ár má færa fram ýmis gögn, einfaldast er að fá dómkvadda matsmenn. Sú bótakrafa fyrnist á 10 árum frá lokum þess árs sem hún varð til og gjaldféll.
Í 4. og 5. mgr. í 14. kafla í skýrslu Endurskoðunarnefndarinnar segir:
„Þegar veiðar voru stundaðar í netlögum jarðar í atvinnuskyni með reglubundnum hætti við gildistöku reglna um veiðiheimildir eru líkur á að þegar hafi verið tekið nægt tillit til fjárhagslegra hagsmuna landeiganda við úthlutun veiðiheimilda í samræmi við veiðireynslu hans. Sambærileg sjónarmið eiga við um veiðar krókabáta og veiðar á hrognkelsi. Samkvæmt þessu segir í greinargerðinni að landeigandi ætti yfirleitt að hafa fengið úthlutað veiðiheimildum í samræmi við þá hagsmuni sem hann hafði af tilteknum veiðum þannig að hann hafi áfram getað nýtt sér veiðirétt sinn innan netlaga jarðar sinnar.Í greinargerðinni segir að þótt veiðar í atvinnuskyni hafi ekki verið stundaðar í netlögum jarðar sé ekki hægt að útiloka að allt að einu sé hægt að sýna fram á að slíkar veiðar séu mögulegar og raunhæfar. Við slíkar aðstæður þyrfti að sýna fram á að skerðing á veiðiréttinum hefði haft fjárhagslegt tjón í för með sér þannig að verðmæti fasteignarinnar í heild teldist skert, enda er hér um að ræða réttindi sem nátengd eru eignarráðum yfir fasteigninni sjálfri. Í engu tilfelli gætu bætur náð hærri fjárhæð en sem nemur tilkostnaði við öflun nauðsynlegra veiðiheimilda.“
Hér verður fyrst að gera þá athugasemd að hugleiðingar í upphafi 4. mgr. um að líkur séu á að „þegar hafi verið tekið nægt tillit til fjárhgslegra hagsmuna landeiganda“ eru út í hött. Spyrja má. Hversu margir af þeim 1090 sjávarbændum á sem áttu jarðir þar sem útræði var metið til verðs í fasteignamati fengu úthlutað veiðiheimildum í kvótabundnum tegundum? Það hefði ráðjafi Endurskoðunarnefndarinnar þurft að athuga áður en hann setti fram fullyrðingar sínar um miklar líkur. Það mun sanni næst að við úthlutun veiðiheimilda var eignarréttur sjávarbænda algerlega fótum troðinn, það var farið að eins og þáverandi 67. gr. nú 72. gr. stjórnarskrár væru ekki til.
Í 6. og 7. mgr. 14. kafla segir:
„Að síðustu kemur fram í greinargerðinni um þetta atriði að hafa beri í huga hvenær stofnast hefur til bótaréttar og krafa landeiganda orðið gjaldkræf, en í því efni beri að miða við það tímamark þegar umræddar skerðingar gengu í gildi. Að virtum þeim tíma sem liðinn er frá því umræddur reglur gengu í gildi verður samkvæmt greinargerðinni að teljast ólíklegt að fyrir hendi séu ófyrndar kröfur vegna bótaskyldra skerðinga á fiskveiðiréttindum landeiganda innan netlaga jarða þeirra.Á grundvelli framangreinds kemst Skúli að því að fræðilega sé ekki hægt að útiloka bótarétt landeiganda vegna skerðinga laga á fiskveiðirétti í sjó innan netlaga. Af þeim ástæðum sem að framan greinir verði hins vegar að teljast ólíklegt að unnt sé að sýna fram á bótaskyldu í einstökum tilvikum svo og að slíkur bótaréttur sé ekki fallinn niður fyrir fyrningu.“
Hér skýtur lektorinn framhjá markinu. Hann gengur út frá því að eignarréttur landeigenda hafi fallið niður “ þegar umræddar skerðingar gengu í gildi.“ Áður hef ég rökstutt að svo er ekki. Það hefur ekkert eignarnám farið fram og engar eignarnámsbætur orðið gjaldkræfar. Ef eitthvað hefur fyrnst er það bótakrafa landeigenda frá ári til árs.Ef eigendur útræðisréttar sjávarjarða hafa í einhverjm tilvikum fengið úthlutað kvóta, yrði óhjákvæmilega tekið tillit til þess við úthlutun á grundvelli nýs lagaákvæðis þar sem útræðisrétturinn væri viðurkenndur.
Í 8. mgr. 14. kafla á bls. 66 segir:
„Um það atriði hvort eigendur sjávarjarða geti í einhverjum tilvikum átt rétt til fiskveiða utan netlaga sem teljist eign þeirra samkvæmt 72. gr. stjórnarskrá segir í greinargerðinni að með hliðsjón af því hvernig staðið hafi verið að úthlutun veiðiheimilda og öðrum takmörkunum á fiskveiðirétti í sjó verði að teljast líklegt að tekið hafi verið nægt tillit til hagsmuna útgerðarmanna sem stunduðu veiðar þegar þessar takmarkanir voru teknar upp. Gilda sömu sjónarmið um atvinnuhagsmuni eigenda sjávarjarða að þessu leyti og annarra þeirra sem stundað hafa útgerð. Ekki sé þó útilokað að reglur um úthlutun veiðiheimilda eða aðrar sérreglur um veiðar (svo sem reglur um veiðar krókabáta eða hrognkelsi) hafi af einhverjum ástæðum komið óvenjulega þungt niður á tilteknum aðila svo að hann teljist eiga bótarétt. Skilyrði fyrir slíkri kröfu væri þó enn sem fyrr að hún væri ófyrnd, en sökum þess hvað umræddar takmarkanir hafa verið lengi í gildi er ólíklegt að svo hátti til í dag.“
Enn verður að spyrja: Hversu margir eigendur útræðisréttar sjávarjarða fengu úthlutað kvóta og vísa ég til athugasemda minna hér að framan.Um fiskhelgi utan netlaga, rekamörk og venjuhelgaðan veiðirétt jarða á heimamiðum utan netlaga, í og utan fiskhelgi, mun ég fjalla á sérstöku minnisblaði sem ég mun skila síðar. Lagaákvæðin um fiskhelgi og rekamörk eru í rekabálki Jónsbókar einkum í kap. 6, 7 og 8. Arngrímur Jónsson lögsagnari á Þingeyrum skrifar 1782 ritgerð um fiskhelgina í Félagsritin gömlu XII árgang og Sveinn Sölvason lögmaður fjallar um hana í Tyro Juris. Einar Arnórsson í Úlfljóti 1948 og Þorgeir Örlygsson og Tryggvi Gunnarsson í afmælisriti Gauks Jörundssonar 1994. Ég á enn eftir að skoða Alþingisbækurnar betur svo og nokkur rit norskra, danskra og enskra fræðimanna, sem fjallað hafa um gamla germanska standréttinn og þróun hans í viðkomandi löndum.
Í 9. mgr. 14. kafla á bls. 66 segir:
„Í greinargerðinni segir að svonefndur útræðisréttur sjávarjarða vísi til nota af þeirri aðstöðu í landi sem nauðsynleg var útgerð fyrr á tímum, svo sem lendingu eða höfn. Þessi útræðisréttur landeiganda hafi ekki haggað meginreglu íslensks réttar um almannarétt til veiða utan netlaga. Þær reglur sem settar hafi verið á síðustu áratugum um fiskveiðistjórn hafi því með engum hætti skert útræðisrétt sjávarjarða þótt gera megi ráð fyrir að þessi réttur hafi ekki þá fjárhagslegu þýðingu sem hann hafði fyrr á tímum sökum breyttra atvinnuhátta og uppbyggingar hafna í þéttbýli. Samkvæmt þessu segir að ekki verði séð að útræðisréttur sjávarjarða gefi tilefni til álitamála um bótaskyldu íslenska ríkisins samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrár.“
Í upphafi þessar tilvitnunar fer meira en lítið milli mála, því aðalatriðisins varðandi útræðisréttinn er ógetið, fiskimiðanna. Hvernig stendur á því að útræði er metið til hlunninda á jörðum þar sem aðstaðan í landi er ekki önnur en sandströnd fyrir opnu úthafi, sem dæmi má nefna að samkvæmt áður tilvitnaðri skýrslu um hlunnindajarðir frá 1982 er útræði metið til hlunninda í fasteignamati á 19 jörðum í Vestur-Skaftafellssýslu. Hvernig stendur t.d. á því að útræði er ekki metið eða lágt metið sem hlunnindi og til verðs á ýmsum sjávarjörðum þar sem þó var og er ágæt lending og öll aðstaða í landi til útgerðar ágæt en fiskimið léleg ? Þá skal dregið í efa að mannvirki í landi, sem helst voru þá einhver fiskbirgi og í einstaka tilvikum sjóbúðir, hafi verið metin undir matsliðunum útræði, það er nær lagi að fiskbirgi, fiskhjallar og annað þessháttar hafi verið talin til útihúsa jarðar og metin undir þeim matslið. Öruggt er að svo hefur verið í seinni tíð. Lendingabætur voru sjaldgæfar og ef einhverjar voru þá voru þær svo óverulegar að vafasamt er að beint tillit hafi verið tekið til þeirra sem mannvirkja, allra síst undir matsliðnum útræði.
Við skulum líta t.d. suður á Vatnsleysustörnd. Þar var og er fjöldi bæja á ströndinni og á sumum jörðum var margbýlt. Hvað landkosti snertir er Vatnsleysustöndin einhver rýrasta byggð á landi hér. Túnbleðlarnir eru ræktaðir upp á hrauni sem runnið hafði í sjó fram með fiskbeinum og þangi. Stóra-Vatnsleysa, Auðnir, Hvassahraun, Stóru-Vogar og fleiri jarðir voru metnar frá 20 og uppí 80 hundruð, eða svipað og meðal jarðir og uppí stórbýli í góðsveitum. Hvað halda menn að útræðið hafi vegið því mati? Örugglega langt yfir helmingi, án sjávargagns hefði sveitin verið lítt byggileg. Víða annars staðar, einkum á Vestfjörðum og Austfjörðum var þessu líkt farið, útræðið, þ.e. hin fengsælu fiskimið, voru beinlínis undirstaða mannlífs og byggðar. Það er því öldungis fráleit fullyrðing að „svonefndur útræðisréttur sjávarjarða“ vísi [ fyrst og fremst] „til nota af þeirri aðstöðu sem nauðsynleg var fyrir útgerð fyrr á tímun, svo sem lendingu eða höfn.“ Þvert á móti má jafna útræðisréttinum til heimalands jarðar að því er netalög varðar, en til afréttarréttinda utan netalaga, sem að sjálfsögðu skipti allt máli um búskaparaðstöðu og þar með matsverð og gangverð viðkomandi jarða og hafði þar með eignaréttarlega þýðingu eða stöðu.
Að lokum skal ítrekað að útræðisrétturinn er bæði eignarréttarlegur og atvinnuréttindi sem metin hafa verið til fjár og er því varinn bæði af 72. og 75. grein stjórnarskrár. Í lögum um stjórnun fiskveiða var miðað við 3ja ára fyrningartíma á atvinnuréttindum, en þá var miðað við atvinnuréttindi byggð á almannanýtingu. Um eignarréttarleg atvinnuréttindi, eins og útræðisrétt sem metinn til verðs í fasteignamati og þar með t.d. gjaldskyldur skattstofn, gegnir auðvitað allt öðru máli. Eignarréttindi fyrnast ekki. Eignarréttindi geta fallið niður við hefðarhald annars manns. Hvað ósýnlegt ítak svo sem fiskveiðirétt varðar er hefðartími 40 ár, en til þess að annar maður vinni hefðarrétt þá þarf hann að hafa haft viðkomandi réttindi í útilokandi umráðum í hefðartíma fullan. Óþarft er að ræða frekar um hefðina því augljóst er að hún kemur þessu máli ekki við nema til skýringar á því hversu fráleitt er að 10 ára fyning eigi við um eignarrréttindi sem aldrei hafa yfirfærst eða fallið niður.
Hafnarfirði 5. febrúar 2002
Már Pétursson.