Frávísunarúrskurður kærður til hæstaréttar

Frávísunarúrskurður uppkveðinn 2. október 2007 í málinu nr. E-7609:  Ómar Antonsson gegn íslenska ríkinu,  kærður til Hæstaréttar.

Reykjavík, 15. október 2007.

Sigríður Ólafsdóttir, héraðsdómari,
Dómhúsinu við Lækjartorg
101 Reykjavík

Efni:    Frávísunarúrskurður uppkveðinn 2. október 2007 í málinu nr. E-7609:  Ómar Antonsson gegn íslenska ríkinu,  kærður til Hæstaréttar.

Hin kærða dómsathöfn
Umbj.m., Ómar Antonsson, hefur falið mér að kæra til Hæstaréttar úrskurð þann er upp var kveðinn í framanrituðu máli hinn 2. október 2007, en með úrskurðinum er málinu vísað frá dómi.

Kæruheimild
Kæruheimild er að finna í staflið j í 143. gr. í lögum nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Kröfur fyrir Hæstarétti
Fyrir Hæstarétti gerir umbj.m. þær dómkröfur að hinn kærði úrskurður verði úr gildi felldur og lagt fyrir Héraðsdóm Reykjavíkur að taka málið til efnismeðferðar. Jafnframt krefst umbj.m. kærumálskostnaðar úr hendi varnaraðila, íslenska ríkisins.

Ástæður kæru
Ástæður kæru eru í aðalatriðum þær, að umbj.m. fellst ekki á þá ályktun héraðsdóms, að krafa hans snerti ekki sérstakt, tiltekið sakarefni og málatilbúnaður hans feli í sér kröfu um lögfræðilega álitsgerð og hann hafi ekki, eins og í dómi segir, lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um dómkröfur sínar og þar af leiðandi beri að vísa málinu frá dómi.

Um hinn kærða héraðsdóm
Niðurstöður héraðsdóms eru þessar:
Ekki verður séð, að kröfur sóknaraðila snerti sérstakt, tiltekið sakarefni,
Málatilbúnaður sóknaraðila felur í sér kröfu um lögfræðilega álitsgerð,
Krafa um lögfræðilega álitsgerð er andstæð 1. mgr. 25. gr. eml.,
Ekki verður séð að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um dómkröfur sínar, sbr. 2. mgr. 25. gr. eml.,
Þegar af þessum sökum ber að vísa málinu frá dómi í heild sinni.

Enginn  framangreiddra staðhæfinga og ályktana er rökstudd og tengd við sakarefni málins.

Um a. Í forsendum dómsins er ekki gerð grein fyrir því hvað átt sé við með hugtakinu ,,sérstakt, tiltekið sakarefni”. Enga skýringu er þar heldur að finna á því hvar sé í réttarreglum mælt fyrir um að sé skilyrði fyrir því að kveða upp efnisdóm í dómsmáli á sviði einkamála, að stefnandi geri dómkröfu, sem snerti ,,sérstakt, tiltekið sakarefni”. Í dómsmálum, þar sem gerð er krafa um viðurkenningu á eignarrétti að fasteign, er krafa stefnanda að jafnaði ekki byggð á ,,sérstöku, tilteknu sakarefni”. Skv. 24. gr. eml. hafa dómstólar vald til að dæma um hvert það sakarefni, sem lög og landsréttur ná til nema það sé undan lögsögu þeirra skilið samkvæmt lögum, samningi, venju eða eðli sínu. Mál til viðurkenningar á eignarrétti eru ekki undanskilin lögsögu dómstóla. Það sem hér er sagt er við það miðað að skilja beri hugtakið ,,sérstakt, tiltekið sakarefni” í héraðsdóminum þannig, að með því sé átt við að tiltekið atvik eða atburður sé kveikjan að eða tilefni til höfðunar dómsmáls og slíkt atvik eða atburður sé skilyrði þess að efnisdómur verði lagður á dómkröfur í viðurkenningarmálum. Ekki er fallist á þessa lögskýringu héraðsdómsins og því haldið fram að hún eigi sér enga stoð í réttarreglum, sem hér koma til álita. Varnaraðili gefur út veiðileyfi til fjölmargra skipa þar sem þeim er heimilað að veiða innan landhelginnar og þar með einnig innan netlaga jarðar umbj.m.

Um b. Sóknaraðili hefur ekki farið fram á það eða gert kröfu um að Héraðsdómur Reykjavíkur láti honum í té lögfræðilega álitsgerð. Eins og síðar verður rakið hefur íslenska ríkið með aðgerðum sínum heimilað áskyldum aðilum not fasteignarréttinda umbj.m. og jafnframt skert réttindi hans til nýtingar eignar sinnar, nánar tiltekið þess hluta jarðarinnar, sem er í sjó innan netlaga hennar, Um aldabil og reyndar enn er kveðið á um það í íslenskum lögum, að sjávarjörðum tilheyri netlög í sjó og eru þau óaðskiljanlegur hluti jarðar. Þegar stefndi tók upp á því að skilgreina upphaf landhelginnar við fjöruborð og ráðstafa afnotum af þeim hlutum jarðanna með veiðileyfum þá var gengið á mannréttindi umbj.m., eignarréttindi hans, sem verndar njóta skv. stjórnarkrá. Umbj.m. á tvímælalausan rétt á því að fá um það efnisdóm um það hvort honum sé skylt að hlíta greindum lögum og ákvörðunum framkvæmdavalds, sem teknar eru á grundvelli laganna. Sá réttur nýtur verndar 72. gr. stjórnarskrár um aðgang að dómstólum. Niðurstaða í dómsmáli þessu ræður því hvort umbj.m. verið að falla frá eignarrétti sínum að hluta jarðarinnar Horns, þ.e. netlögum jarðarinnar, þar sem varnaraðili hafi tekið í eigin hendur ráðstöfunarréttinn yfir netlögunum og meinað umbj.m. hefðbundin eignarráð innan netlaga. Umbj.m  varðar miklu að fá dóm um að hann sé enn eigandi að netlögunum jarðarinnar og hann megi nýta þann hluta jarðarinnar í friði fyrir varnaraðila innan marka laga og jafnframt koma i veg fyrir að utanaðkomandi athafni sig í netlögum jarðarinnar gegn vilja umbj.m. með skírskotun til veiðileyfa, sem þeir hafi fengið hjá varnaraðila.

Um c.  Umbj.m. er þeirrar skoðunar að hann eigi ekki rétt á lögfræðilegri álitsgerð hjá Héraðsdómi Reykjavíkur, enda hefur hann hvorki áhuga á né hagsmuni af því að fá slíka álitsgerð. Hagsmunir umbj.m. eru í því fólgnir að viðurkenningu dómstóla á rétti hans til umráða yfir þeim hlut jarðarinnar Horns, sem netlög kallast, en eins og sýnt hefur verið fram á hefur varnaraðili tekið uppá því að ráðstafa hagsmunum innan netlaga jarðarinnar án leyfis umbj.m. Þessum aðgerðum sínum getur varnaraðili haldið uppi með lögregluvaldi svo lengi sem umbj.m. fær ekki dóm um réttindi sín innan netlaga. Umbj.m. telur sér ekki skylt að stofna til líkamlegar árekstra við handahafa lögregluvalds í því skyni einu að geta lagt mál sitt fyrir dómstóla og fengið viðurkenningu á réttindum sínum. Umbj.m. er hvorki að stofna til actio popularis í því skyni að fá dómstóla til að láta í ljós álit né heldu kvartar hann in abstracto yfir þeirri löggjöf, sem varnaraðili styðst við þegar hann heimilar óskyldum skipseigendum að veiða innan netlag Horns. Hér er um  áþreifanlega hagsmuni umbj.m. sem eiganda jarðarinnar Horns að ræða og álitaefnið er hvort umbj.m. nýtur verndar stjórnarskrárinnar, m.a. eignarréttarákvæðis hennar, gagnvart varnaraðila. Þess skal getið, að aðrir en varnaraðili vefengja ekki rétt umbj.m. innan netlaga að undanskildum þeim, sem hafa fengið sérstaka heimild varnaraðila til að veiða innan netlaga, m.a. netlaga Horns.

Um d. Héraðsdómur segir að ekki verði séð að umbj.m. hafi lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um réttindi sín gagnvart varnaraðila. Í þessu felst að héraðsdómurinn lítur svo á að á umbj.m. hvíli rík sönnunarbyrði á þessu stigi málsins að sanna með óyggjandi hætti að hann hafi umgetna lögvarða hagsmuni. Það er rangt, sbr. meðfylgjandi tilvísunarskrá Markús Sigurbjörnsson (2003), bls. 117 og Pieter van Dijk ofl (2006), bls. 56. Meðal mikilvægustu mannréttinda er rétturinn til aðgangs að dómstólunum, sem er tryggður með 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr., 13. gr. og 34. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstólum ber að sýna ýtrustu aðgæslu við að vísa málum frá dómstólum með þeim rökum að ekki séu fyrir hendi lögvarðir hagsmuni og á það ekki síst við í dómsmálum borgaranna út af meintum brotum ríkisvaldsins á vernduðum mannréttindum þeirra.

Verðmæti sjávarjarða ræðst m.a. af netlögum þeirra. Meðan óvissa ríkir um rétt umbj.m. yfir netlögum Horns hefur hann þegar sætt eignarskerðingu, sem hefur áhrif á jörðina sem andlag sölu eða veðsetningar. Verðmæti eignarinnar hefur lækkað og leiðir það af eðli máls og þarf ekki að sanna sérstaklega vegna þess að það blasir við og hlýtur að vera in confesso í málinu.

Um e. Héraðsdóminum tekst ekki að tengja saman forsendur og niðurstöður. Annars vegar er um að ræða staðhæfingar um forsendur án rökstuðning og síðan er dregin ályktun af staðhæfingunum án þess að sýnt sé fram á rökleg samhengi milli forsendnanna og ályktunarinnar um frávísunina. Ástæða er til að vekja athygli á að ekki er gerð tilraun til að rökstyðja staðhæfingar þær, sem forsendurnar eru byggðar á. Enn síður er gerð tilraun til að tengja saman með rökum staðhæfingarnar sem forsendurnar eru byggðar á og ályktunina. Umbj.m. á rétt á réttlátri málsmeðferð. Í þeim rétti felst m.a. rétturinn til að forsendur og ályktanir í dóminum séu útskýrðar og rökstuddar. Mikið vantar uppá að svo sé og því er örðugleikum háð að skilja dóminn og gagnrýna.

Ástæður kæru
Umbj.m. felst ekki á að hann njóti ekki lögverndaðs réttar til að fá dómsúrlausn um réttindi sín innan netlaga jarðar sinnar, Horns. Hann hafi af því lögvarða hagsmuni sem njóta verndar stjórnarskrárinnar. Á honum hafi verið brotin mannréttindi með setningu laga um fiskveiðilandhelgi og laga um veiðileyfi og úthlutun þeirra. Varnaraðili skilji núverandi lagaskilgreiningu um mörk landhelginnar þannig að honum sé heimilt að úthluta veiðileyfum til eigenda báta til að fiska innan landhelginnar án takmarkana, sem merkir að þeim sé einnig heimilt að fiska í netlögum Horns í andstöðu við og án leyfis eiganda jarðarinnar, umbj.m. Þennan ágreining telur umbj.m. sér heimilt að bera undir dómstóla og fá dómsviðurkenningu um réttindi sín innan þess hluta netlaga jarðarinnar, sem netlög nefnast, sem hafa til þessa verið talin óaðskiljanlegur hluti jarðarinnar, sbr. tilvísanir í réttarheimildir í héraðsdómsstefnu. Um gildandi ákvæði Jónsbókar og þróun réttarins um netlög frá því tilskipun um veiði var sett og til þessa dags vísast og til stefnu málsins. Umbj.m. heldur því fram að varnaraðili geti ekki komið í veg fyrir að umbj.m. fái viðurkenningu á rétti sínum með því að bera fyrir sig ákvæði laga um meðferð einkamál um skort á lögvörðum hagsmunum og staðhæfingum um að umbj.m. fari aðeins fram á lögfræðilega álitsgerð, með því að leita réttar síns fyrir dómstólum.

Réttarreglur, sem á reynir í málinu
Lögvarðir hagsmunir og aðgangur að dómstólum
Þegar í almennum lögum eru reglur sem torvelda aðgang borgaranna að dómstólunum ber að túlka slíkar reglur þröngt. Reglurnar eru undantekningarreglur og eru neðar í stigveldi réttarreglna en ákvæði í stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu og öðrum þjóðréttarlegum skuldbindingum landsins, sem ætla er að tryggja borgurunum aðgang að dómstólum. Meðal slíkra reglna er reglan í 1. mgr. 25. gr. eml. um að dómstólar verði ekki krafðir um álit um lögfræðileg efni. Varast ber að túlka ákvæði þetta með þeim hætti að stefnt sé í hættu réttindum borgaranna til að bera ágreining sinn við ríkisvaldið um mannréttindi undir dómstólanna. Gangi dómstólar langt í að beita þessari reglu og reglunni um lögvarða hagsmuni þannig að þrengt sé að þessum réttindum þá bregðast dómstólar hlutverki sínu sem gæslumenn mannréttinda.

Rétturinn til aðgangs að dómstólum er tryggður með ákvæði 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sama efni. Þessi ákvæði verður og að skýra með hliðsjón af 13. gr. MSE um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns og 34. gr. MSE um heimild MDE til að taka við kærum einstaklinga ,,sem halda því fram að samningsaðili hafi brotið á þeim réttindi þau sem lýst er í samningnum og samningsviðaukum við hann.” Þar sem MSE er nú hluti landsréttar og Hæstiréttur hefur túlkað stöðu hans þannig í stigveldi réttarheimilda, að reglur hans gangi framar almennum lögum, þá er augljóst að þröng túlkun 25. gr. eml. verður að víkja fyrir ákvæðum 13. og 34. gr. MSE.

Með 13. gr. er að því stefnt að tryggja þeim sem á landsvæði samningsríkja MSE dveljast raunhæf úrræði eða raunhæfa leið til að ná rétti sínum, þegar á þeim er brotinn réttur, sem verndar nýtur skv. MSE. Á ákvæði þetta reynir einkum í dómsmálum borgara gegn ríkinu út af mannréttindabrotum. Kvæði þetta leggur þá skyldu á herðar íslenska ríkinu að tryggja sem best að borgarar í stöðu umbj.m. eigi raunhæfa leið til að leita réttar síns fyrir dómstólum. Því er m.a skylt að túlka ákvæði 25. gr. eml. þannig, að dómstólaleiðin verði raunhæf úrlausn í stað þess að leitast við að kom í veg fyrir að borgararnir geti leitað úrlausnar dómstólanna þegar á mannréttindi þeirra reynir,

Túlkun á efni 34. gr. MDE leiðir enn fremur til þess að takmarka enn frekar möguleika varnaraðila til að komast hjá því að þola efnisdóma í dómsmálum um skerðingu mannréttinda. Skilyrði þess að maður eigi rétt á að fá efnisdóm um mannréttindi sín er að hann haldi því fram að samningsaðili hafi brotið á honum réttindi sem verndar njóta skv. MSE. Enda þótt ákvæðið taki mið af kærum til MDE þá ber að skýra ákvæðið þannig að það eigi einnig við um aðgang að íslenskum dómstólum. Þetta leiðir annars vegar að því að ákvæðið er hluti landsréttar en ekki síður af því að skilyrði þess að unnt sé að bera mál undir MDE er að leitað hafi verið til hlítar leiðréttingar í heimalandinu samkvæmt almennt viðurkenndum reglum þjóðaréttar, sbr. 35. gr. MSE. Samkvæmt þessu verða skilyrði þess að bera mál undir dómstóla vegna brota á réttindum sem verndar njóta skv. MSE að vera þau sömu að landsrétti eða öllu heldur mega landsréttarákvæði í lögum ekki vera þrengri en í MSE.

Afstaða Hæstaréttar til framangreinds birtist m.a. í dómi 17. mars 2005 (nr. 349/2005), þar sem segir:

Allar takmarkanir á aðgangi manna að dómstólum verða að koma fram í lögum með skýrum hætti.

Héraðsdómari hefur ekki fært að því rök að í máli þessu sé að finna takmarkanir í lögum sem með skýrum hætti eiga við mál þetta.

Mál þetta er skammt á veg komið. Aðeins hafa verið lögð fram skrifleg sóknar- og  varnargögn. Umbj.m. hefur ekki átt þess kost að bregðast við málflutningi gagnaðila með frekari gagnaöflun. Ekki er tímabært að taka afstöðu til frávísunar málsins fyrr en málstaður hans hefur verið skýrður í þaula m.a. við munnlegan flutning málsins, sbr. t.d. BACZKOWSKI (Appl. No. 1543/2006) í tilvísunarskrá bls. 6.

Fyrirsvar
Hér er því haldið fram að íslenska ríkið sé ein og óskipt lögpersóna og ekki verði um það fjallað sem mörg stjórnvöld eins og virðist vera gert ráð fyrir í greinargerð varnaraðila í héraði. Um áratuga skeið hefur ríkt sú venja að stefna þeim ráðherra í ríkisstjórn sem dómsmál helst varðar og í sumum tilvikum einnig fjármálaráðherra, einkum þegar um verulega fjárhagsskuldbindingar er að ræða, sem gæti fallið á ríkissjóð. Með kröfu um að ýmsum ráðherrum verði stefnt í málum á hendur ríkinu, án þess að leiðbeiningar eða fyrirmæli þar um sé að finna í lögum, er verið takmarka aðgang manna að dómstólum. Slíkar takmarkanir verða að koma fram með skýrum hætti í lögum (HR 349/2004).

Um skipta aðild vísast til HR360/1999 þar sem segir að íslenska ríkið sé í dómsmálum í fyrirsvari fyrir ríkissjóð og einstök ráðuneyti og verði þeirri aðild ekki skipt. Telji stefndi að um aðildarskort sé að ræða vegna þess að ekki sé fleirum ráðherrum stefnt ætti það að leiða til sýknu sbr. HR417/2004. Í því máli var gerð frávísunarkrafa sem var hafnað.

Þá er rétt að vekja athygli á því að ríkislögmaður skrifaði upp á stefnu í málinu f.h. íslenska ríkisins og kvaðst mundi sækja þing í málinu. Hann sótti þing í málinu og hefur haldið uppi ítarlegum efnisvörnum í því. Stefnuhættir þessir hafa því ekki leitt til réttarspjalla fyrir íslenska ríkið, sbr. HR73/2000. Þá segir í HR 1995:1103 í máli þar sem fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra var stefnt f.h. ríkisins að sá galli væri þó ekki slíkur að hann gæti varðað frávísun málsins í heild, en að lögum yrði heldur ekki brugðist við honum með frávísun að því er varðar þennan tiltekna fyrirsvarsmann, eins og þar segir.

Hvorki í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, né í reglugerð nr. 3/2004 eru áform um að stefna þurfi mörgum ráðherrum í sama dómsmálinu. Slík ákvæði er heldur ekki að finna í stjórnsýslulögunum nr. 37/1993. Í 2. gr. 2. mgr. laga nr. 51/1985 um ríkislögmann segir að ríkislögmaður fari með sóknar og vörn í dómsmálum sem ríkið á aðild að. Virðist því nægilegt að stefna ríkislögmanni f.h. íslenska ríkisins og birting fyrir ríkislögmanni er ígildi þess háttar stefnuhátta.

Upphaf máls þessa er að rekja til löggjafar en framkvæmd hennar heyrði stjórnsýslulega undir sjávarútvegsráðherra. Á grundvelli þeirra lagareglna gefur sjávarútvegsráðherra út leyfi til fiskibáta til að veiða m.a. í netlögum umbj. m. Upphaf máls þessa verður því fyrst og fremst rakið til greindrar löggjafar og þeirrar framkvæmdar hennar sem er á ábyrgð sjávarútvegsráðherra. Því er sjávarútvegsráðherra rétt stefnt f.h. íslenska ríkisins. Sjávarútvegsráðherra er semsagt réttur fyrirsvarsmaður íslenska ríkisins í máli þessu. Setning laga sem skilgreindu landhelgi Íslands uppi í fjöru hjá sjávarjarðaeigendum voru á stjórnskipulega ábyrgð sjávarútvegsráðherra. Þessi lög hleyptu af stað fullkominni óvissu um það á hvern hátt umbj. m. gæti nýtt þann hluta jarðar sinnar, sem netlög nefnast. Hann gat hvenær sem var er hann fór um það svæði jarðar sinnar átt von á því að hann yrði handtekinn þar sem athafnir hans á því svæði væru óheimilar. Augljóst er að fiskveiðar hans í netlögum í atvinnuskyni gátu leitt til refsikröfu þrátt fyrir að þær veiðar færu fram á landareign hans sjálfs. Vegna þeirrar óvissu sem athafnir á stjórnskipulega ábyrgð sjávarútvegsráðherra höfðu í för með sér var óhjákvæmilegt að kröfugerð yrði með þeim hætti sem í máli þessu er.

Skýrleiki kröfugerðar
Umbj. m. telur að kröfugerð hans sé afar skýr og afdráttarlaus. Þar séu eingöngu notuð hugtök sem hafa viðurkennda merkingu í lögum, s.s. eins og hugtakið „venjuleg eignarráð“, en um notkun þess er fjallað í tilvísanaskrá á bls. 8-9.  Sama á við um önnur hugtök sem notuð eru í kröfugerð og valda ekki því að talið verði að kröfugerð sé ekki nægilega skýr.

Að öðru leyti vísast um rökstuðning til héraðsdómsstefnu og meðfylgjandi tilvísanaskrár.

Kærugjald
Hjálagt fylgir tékki að fjárhæð kr. 12.700 til greiðslu á kærugjaldi.

Áskilnaður
Áskilinn er réttur til að gera nánari grein fyrir málinu í greinargerð til Hæstaréttar.

Virðingarfyllst,

Ragnar Aðalsteinsson hrl.

Innlagt:            Tilvísanaskrá
Tékki kr. 12.700