Eftir Magnús Thoroddsen, Morgunblaðið 30.jan. 2008

Álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna

Eftir Magnús Thoroddsen: „Í fyrsta lagi þarf að fella niður gjafakvótann þannig að allir Íslendingar sitji við sama borð.“

Hinn 24. október 2007 kunngjörði mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna álit sitt í kærumáli þeirra sjómannanna Erlings Sveins Haraldssonar og Arnars Snævars Sveinssonar gegn íslenzka ríkinu þar sem 12 nefndarmanna (af 18 ) töldu lögin um stjórn fiskveiða brjóta í bága við 26. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi um jafnrétti allra manna. Grein þessi er efnislega samhljóða jafnréttisákvæði 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33 17. júní 1944, með síðari breytingum.

Í hnotskurn má segja að rökstuðningur meirihluta mannréttindanefndarinnar sé þessi:

Nefndin vitnar til 1. greinar laganna um stjórn fiskveiða nr. 38/1990, er segir: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslenzku þjóðarinnar.“ Síðan segir meirihlutinn, að sú mismunun, sem gerð hafi verið í upphafi kvótakerfisins við úthlutun veiðiheimilda og byggð var á veiðireynslu tímabilsins 1. nóvember 1980 til 31. október 1983, kunni að hafa verið sanngjörn og málaefnaleg sem tímabundin ráðstöfun. En með setningu laganna um fiskveiðistjórnun nr. 38/1990 hafi ráðstöfun þessi ekki aðeins orðið varanleg, heldur breytt hinum upprunalegu réttindum til þess að nýta opinbera eign í nýtingu einstaklingsbundinnar eignar. Þeir sem upphafalega hafi fengið úthlutað veiðiheimildum og nýttu þær eigi, hafi getað selt þær eða leigt á markaðsverði í stað þess að skila þeim aftur til ríkisins til úthlutunar til nýrra veiðiréttarhafa í samræmi við sanngjarna og réttláta mælikvarða. Íslenzka ríkið hafi ekki sýnt fram á, að þessi úthlutunarmáti á veiðiréttarheimildum fullnægi þeim kröfum, er gera verði um sanngirni.

Mannréttindanefndin taldi sig ekki þurfa að fjalla um það sérstaklega, hvort úthlutun kvóta á takmörkuðum auðlindum samræmdist Sáttmálanum almennt, en í þessu sérstaka kærumáli, þar sem veiðiheimildunum væri úthlutað varanlega til hinna upphaflegu veiðiréttarhafa, andstætt hagsmunum kærendanna, væri ekki unnt að telja, að slíkt kerfi væri byggt á sanngjörnum grundvelli. Af þessum sökum ályktaði meirihluti mannréttindanefndarinnar, að brotið væri gegn jafnréttisákvæði 26. gr. Alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Síðan ályktar mannréttindanefndin, með vísan til 3. mgr.(a) 2. gr. Alþjóðasamningsins, að íslenzka ríkið sé skuldbundið til þess, að rétta hlut kærenda, þar á meðal að greiða þeim hæfilegar skaðabætur og að láta fara fram endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu.

Ég hefi nú rakið það, sem máli skiptir úr rökstuðningi mannréttindanefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu hennar, að íslenzka fiskveiðistjórnunarkerfið brjóti gegn 26. gr. Alþjóðasamningsins, en það er í grundvallaratriðum vegna þess, að kerfið er ósanngjarnt. Sanngirnin er nefnilega gildasti þátturinn af þeim þáttum, er mynda jafnréttið.

Er álit mannréttindanefndarinnar bindandi?

Heyrst hafa þær raddir að álit mannréttindanefndarinnar sé ekki bindandi fyrir íslenzka ríkið. Því er ég ósammála af ástæðum þeim er hér greinir:

1. Íslenzka ríkið er aðili að Alþjóðasamningnum um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi (1979 nr. 10, 28. ágúst) og hefir einnig fullgilt valfrjálsa bókun við samninginn, þar sem það viðurkennir lögsögu Mannréttindanefndarinnar til að fjalla um kærur frá einstaklingum út af meintum brotum á ákvæðum Alþjóðasamningsins (1. og 2. grein.) Íslenzka ríkið tók fullan þátt í málflutningi fyrir mannréttindanefndinni í þessu kærumáli og tefldi þar fram öllum hugsanlegum rökum og málsástæðum til varnar.

2. Það er viðurkennd regla í lögfræði, að túlka beri samninga með hliðsjón af tilgangi þeirra. Tilgangur íslenzka ríkisins með aðild að Alþjóðasamningnum og hinni valfrjálsu bókun við hann verður ekki túlkaður á annan veg en þann að ríkið skuldbindi sig til að fara eftir álitum mannréttindanefndarinnar og fullnægja þeim.

3. Alþjóðasamningurinn um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi hefir ekki lagagildi hér á landi. Það hafði Mannréttindasáttmáli Evrópu heldur ekki þegar íslenzku réttarfarslögunum var gerbreytt með aðskilnaði dómsvalds og umboðsvalds í héraði um árið 1990 eftir kæru Jóns Kristinssonar til mannréttindanefndarinnar þar sem réttarfarskerfið var talið brjóta í bága við 6. gr. sáttmálans um sanngjarna málsmeðferð. Þrátt fyrir það að Mannréttindasáttmáli Evrópu hefði ekki lagagildi hér á landi á þessum tíma taldi íslenzka ríkið sig skuldbundið samkvæmt honum að þjóðarétti og breytti réttarfarslögum sínum í samræmi við úrskurð mannréttindanefndar Evrópu, svo sem fyrr segir. Hér er því um algerar hliðstæður að tefla. Sómakært vestrænt lýðræðisríki, eins og hið íslenzka, verður að vera sjálfu sér samkvæmt í þessum efnum og getur ekki verið þekkt fyrir annað en að fara einnig eftir áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna í því máli, sem hér er til umræðu. Annað myndi flekka orðstír þjóðarinnar út á við og gera að engu möguleika hennar til að öðlast sæti í öryggisráði Sameinuðu þjóðanna. Ég tel Ísland því bæði bundið hér af þjóðarétti og einnig siðferðilega til þess að fullnægja álitinu.

4. Í þessu sambandi er og rétt að vekja athygli á því sem meirihluti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna hefir sjálfur um þetta að segja í áliti sínu: Þar sem aðildarríkið hefir viðurkennt lögsögu mannréttindanefndarinnar til þess að skera úr um það hvort brotið hafi verið gegn Alþjóðasamningnum eður ei, og aðildarríkið hefir skuldbundið sig til þess, samkvæmt 2. gr. samningsins, að tryggja öllum einstaklingum á yfirráðasvæði þess eða undir þess lögsögu þau réttindi sem samningurinn hefir að geyma og sjá til þess að þeir hafi skilvirk og aðfararhæf úrræði í þeim tilvikum þar sem talið er að um brot hafi verið að ræða þá óskar mannréttindanefndin þess að fá, innan 180 daga, upplýsingar frá aðildarríkinu um þær ráðstafanir, sem gerðar hafa verið til að fullnægja áliti nefndarinnar. Skoðun mannréttindanefndarinnar í þessu efni fer því ekki á milli mála hér.

Skaðabætur til kærenda

Kærendur voru báðir harðduglegir sjómenn og ætluðu að vera áfram til sjós. Þar sem ég var verjandi þeirra bæði í héraði og fyrir Hæstarétti veit ég að þeir voru báðir með hrein sakavottorð. Þeir höfðu unnið hörðum höndum allt sitt líf og voru engir afbrotamenn. Það tók þá sárt að vera dæmdir til refsingar fyrir það sem þeir töldu réttlætis- og mannréttindamál eins og þeir hafa nú fengið staðfestingu á. En nú ber að ákveða þeim skaðabætur samkvæmt áliti mannréttindanefndarinnar. Það er ljóst að þeir hafa bæði orðið fyrir fjártjóni og miska. Menn sem dæmdir eru til refsingar að ósekju samkvæmt ólögum er brjóta í bága við mannréttindaákvæði verða fyrir miska. Þeir eiga því rétt á skaðabótum fyrir þann miska er þeir hafa mátt þola.

Þá eiga þeir einnig rétt á að fá bætt það fjártjón sem þeir hafa orðið fyrir vegna aðgerða ríkisvaldsins gegn þeim. En hvernig á að finna út það tjón? Ég teldi réttast að það yrði gert með þeim hætti að reikna út meðaltals aflaverðmæti báta af sömu stærð og m/b Sveinn Sveinsson frá því að þeir voru sviptir veiðileyfinu til þess dags er bætur verða greiddar. Til frádráttar bótum kemur að sjálfsögðu sennilegur útgerðarkostnaður sama tímabils, svo og þær tekjur er kærendur hafa haft téðan tíma.

Til viðbótar skaðabótum tel ég að koma eigi einnig allt annað afleitt tjón er þeir hafa orðið fyrir vegna aðgerðanna gegn þeim svo sem vegna þeirra fjárhagslegu örðugleika, er þeir lentu í, sölu eigna á undirverði, svo og vegna gjaldþrota.

Ef ekki næst samkomulag milli kærenda og íslenzka ríkisins um bótafjárhæðir teldi ég eðlilegast að þeir kæmu sér saman um að gerðardómur, skipaður þrem valinkunnum sæmdarmönnum, ákvæði skaðabæturnar. Mér fyndist það hálfankannalegt ef þeir dómstólar, er dæmdu fyrrv. skjólstæðinga mína til refsingar samkvæmt ólögum, ættu nú að fara að ákvarða þeim bætur. Umfram allt ber að ljúka þessu máli á grundvelli sanngirni sem svo mjög hefir skort á hingað til.

Breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu

Hvaða breytingar þarf að gera á fiskveiðistjórnunarkerfinu til þess að það brjóti ekki lengur gegn jafnréttisákvæðum 26. gr. Alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi?

Í fyrsta lagi þarf að fella niður gjafakvótann þannig að allir Íslendingar sitji við sama borð. Þetta þyrfti að gera með hæfilegum umþóttunartíma gagnvart núverandi handhöfum aflaheimilda. Fara mætti svokallaða fyrningarleið á 10-15 árum.

Þær veiðiheimildir sem þannig losnuðu úr læðingi ætti að bjóða upp til hæfilega langs tíma, t.d. til 10-12 ára, á markaðsforsendum, því að þegar verið er að úthluta takmörkuðum gæðum fyrirfinnst aðeins einn réttlátur skömmtunarstjóri og það er buddan.

Þegar hið nýja fiskveiðistjórnunarkerfi er komið á sé ég fyrir mér að skipta mætti framboðnum aflaheimildum í fjóra hluta, togaraútgerðir mættu bjóða í 25% aflaheimildanna, smábátaútgerðir í 25% og útgerðir báta af stærðum þar á milli í önnur 25%. Þau 25% sem þá væru eftir yrðu boðin upp sem byggðakvóti til þess að „tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu“, svo sem mælt er fyrir um í 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða en hefir því miður brugðizt hrapallega svo sem alþjóð veit.

Ég vil taka það skýrt fram að þessar prósentutölur eru engar heilagar kýr af minni hálfu. Þessar tölur eru eingöngu settar fram til umþenkingar. Það kann vel að vera að önnur hlutfallaskipting væri heppilegri og réttari.

Eftir að hið nýja uppboðskerfi á aflaheimildum er komið á tel ég rétt að banna sölu aflaheimilda á milli útgerðarflokka, heldur aðeins innan hvers flokks. Byggðakvótann mætti og selja en aldrei út fyrir viðkomandi byggð.

Og nú er það hlutverk hins háa Alþingis og skylda að breyta lögunum um stjórn fiskveiða á þann veg að þau brjóti eigi lengur í bága við jafnréttisákvæði 26. gr. margnefnds Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Eftir hrakfarir undangengin ár í sambandi við kvótakerfið og breytingar á því tel ég rétt að brýna háttvirta alþingismenn á því að þeir eru fyrst og fremst þingmenn þjóðarinnar allrar en ekki aðeins stjórnarþingmenn og stjórnarandstöðuþingmenn. Þeir eru samkvæmt 48. gr. stjórnarskrárinnar eingöngu bundnir við sannfæringu sína og það er tími til kominn að þeir fari að átta sig á því að það eru þeir sem fara með löggjafarvald á landi hér en ekki „mannréttindanefnd“ LÍÚ.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður